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（2）除了土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂外，还有哪些自然资源可以属于国家所有。（丁）对一切国有土地使用之管制权，绝不包括对土地所有权进行移转的权利。

不过，仅就立法形成而言，如果能用民法所有权理论来具体化宪法财产权，那就不应当脱离民法秩序再建立其他的所有权理论框架和法律制度。立法者可以通过对第9条第1款和第10条第1、2款具体化，来将国家获得所有权的资格或可能性变为真正的所有权，但其具体化或立法形成的对象是第9条第1款和第10条第1、2款规范本身，而不是规范中的国家所有权这一术语。其二是通过控制产权，即建立国家对特殊财产的财产权，然后在获得这些财产及其收益之后，按照人民的意志去健全和完善教育、医疗、卫生等社会保障体系，从而帮助那些缺乏足够财产的公民也可以获得拥有私人自主的能力和机会。[34]我国宪法在使用所有制和所有权这两个术语时，其实指向的是同一事物，只不过所有制主要是从经济基础角度来讲的，所有权则是从法律权利义务划分的角度来进行规定的。他们认为，宪法规范只能间接影响私法或公法规范的制定及解释，私人之间的法律关系却不能直接由宪法规范调整，内化于宪法规范之中的法律价值需要付诸具体部门法践行。

另外，即便是承认表国家行使所有权的机构享有基本权利，也应该对这种基本权利的行使设定严格的实体和程序要件（特别是不能违反设立该机构的目的），不宜允许这些机构轻易地动用这种武器。黑塞也认为，基本权利作为一种主观权利，不仅是为消极防御国家权力的侵害提供可能的保障，其同样具有积极性内容，具体体现在，宪法通过对基本权利的保护来保障公民的自由能够被更新现时化，而只有在这些自由的现时化之中，如个人的自由发展，言论自由与信息自由、自由结社以及其他内容，宪法所建构出的共同体自由秩序才能变成活生生的现实。在1872年的《论土地的国有化》一文中，马克思就曾清晰地表达了这种观点：社会的经济发展，人口的增长和集中等因素，将迫使资本主义农场主在农业中采用集体的、有组织的劳动，并利用机器和其他类似的工具，而这种情况将导致土地国有化越来越成为一种‘社会必然趋势……社会运动将会导致土地不得不属于国家所有。

2013年夏天，24岁的安徽小伙张建在河边洗头溺亡后，其家属也向合肥市庐阳区法院提起诉讼，要求合肥市滁河干渠管理分局赔偿53万余元。其确有特别之处：（1）国家经济组织对所有权的处分仅仅包括（甲）对一切国有土地经济用途之决定权。因为国家和人民并不天然等同，即便是确立了人民主权的国家，如果机制不合理，国家也可能被少数集团或者个人俘获，进而变成满足少数人私欲的工具。如果把宪法第9条和第10条规定的国家所有解释为国家所有权，是物权法/财产法的所有权，会不会突破人们对于财产权属于防御权的定位？对于这种质疑，应当从以下三个方面加以认识。

如果答案是肯定的，那么黄河改道、森林大火以及草原、山岭中的野生动植物给周边居民带来的财产损害，国家作为所有权人是否要给予民事赔偿？[2] 有些自然资源虽然自古以来就存在于我国境内，但因为深埋地下不曾被人类发现（比如乌木），或者因为科技水平有限一时不能被大规模开发利用（比如天然气、页岩气）。虽然立法者强调，之所以要增加由国务院行使国家所有权的规定，主要是为了明确地方各级人民政府不是国家所有权的代表，无权擅自处置国有土地，只能依法根据国务院的授权处置国有土地，[61]但辽阔的地域使得上述规定仅仅停留在口号宣誓层面。

由于现行法律没有对自然资源产权行使主体和行使机制予以明确规定，现实中又有如此之多的自然资源财产权需要在市场上进行交易，在过去很长的一段时间内，一些部门不得不主动承担起相应职责来。[19] 徐祥民：《自然资源国家所有权之国家所有制说》，《法学研究》2013年第4期，第38页。不过，并不是所有的人都同意将国家拟人化处理。通常来说，作为主权者的国家可通过两种方式来保障公民（特别是财产匮乏的公民）的私人自主。

具体表现是，市场机制并不是像自由主义的法律模式所设想的那样运作，经济社会也并不像自由主义法律模式所设想的那样是一个摆脱了权力的领域，来自大型社会组织（比如跨国公司、大型社团协会和各种行业组织）所拥有的经济权力和社会权力，对私人自主和个人决策（比如就业、生活、保险等）也造成了巨大的压力。[17] 第三种解释方案可以称为所有制说。[29] [苏] C.H.布拉都西主编：《苏维埃民法》上册，中国人民大学民法教研室译，中国人民大学出版社1955年版，第213页。（2）除了土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂外，还有哪些自然资源可以属于国家所有。

另外，基于 国家所有和集体所有是一项经济制度，所以认为其不可能同时是一项权利的观点，不宜支持。[45] 参见张翔：《基本权利的体系思维》，《清华法学》2012年第4期，第34页。

其中最著名的事件，是四川省彭州市通济镇麻柳村村民吴高亮在家门口承包地的河道边发现价值数百万的乌木，随后就被镇政府收走了。这一原则主要是一个政治性的价值判断，并不具有严格的规范性意义。

首先，在我国宪法中居于指导地位的马克思列宁主义也认为国家所有是一种所有权，而不仅仅是一种经济上的所有制。[20] 桂华、贺雪峰：《宅基地管理与物权法的适用限度》，《法学研究》2014年第4期，第39页。有6个市支出3.26亿元，用于补贴公交公司购车、还贷、设立农业科研发展专项资金等。在2007年的《关于物权法草案的说明报告》中，立法者解释说，依据宪法规定，全国人民代表大会是最高国家权力机关，国务院是最高国家权力机关的执行机关。[43]国家所有权虽然很特殊，但这种特殊性仅仅体现在其功能、用途、行使方式和收益分配机制与其他的所有权存在差异，如这种所有权的功能不是用于保障作为法人的国家的私利，而在于为全体国民的私人自主和自由提供制度、物质和组织保障，但这并不表明国家所有权已超出了人们数百年形成的关于所有权的认识，否则，如何界定国家出租国有土地使用权或出售其他国有资产（比如石油、煤炭、天然气等）并获得相关收益时的身份？ 最后，依据我国现行宪法的规定以及传统的宪法学理论，基本权利的主体只能是公民、法人或其他私主体，其主要功能在于防范来自国家公权力的侵犯。在之前的研究中，学者们虽然对于国家所有权的含义和法律定位有所争议，但都确信自己关于国家所有权的研究和分析是适用于所有法律领域的，无论是宪法、民法还是行政法、环境法，都不例外。

张翔曾从德国法上引入了列于基本权利章内的基本权利和视同基本权利的权利的分类，认为藉此可以填补和完善基本权利体系。另一方面，还要为自由提供物质基础，使它在现实中也的确有用。

[34]我国宪法在使用所有制和所有权这两个术语时，其实指向的是同一事物，只不过所有制主要是从经济基础角度来讲的，所有权则是从法律权利义务划分的角度来进行规定的。[德]康拉德·黑塞：《联邦德国宪法纲要》，李辉译，商务印书馆2007年版，第234页。

因此，宪法上的自然资源国家所有权不是民法上的物权，而是一种宪法上的公权，是宪法对全民之于一国主权范围内的自然资源整体按照全民意志（体现为国家立法）进行干预之权的确认，其实质是国家积极干预资源利用的立法权及管理权。（丙）对某一地段之具体使用权作规定、改变或停止之权。

在实践中，地方政府在没有得到明确授权和委托的情况下，径直代表国家在行使国有土地、矿产资源的所有权，而且大部分收益也是归地方所有的。也正因为如此，十八届三中全会才提出要健全自然资源资产产权制度。截止2014年，该项基金的总值已经达到8500亿美金，平均每个挪威人拥有16.5万美元。[14]公权力说的支持者们提出，不应当将国家所有权规定到物权法中。

因此，德国学界将公物称为是修正的私有财产权，[56]而非公法管理权或者公权力。我们可以称之为国家财产制。

[65]辅助性原则和比例原则源于德国行政法，但现在已成为德国宪法、欧盟法以及一些国际法领域的最根本的原则。其次，要运用辅助性原则和比例原则来配置中央和地方在矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、土地等自然资源所有权行使领域的代表权，进而实现宪法第9条第2款和第10条第5款所确定的国家保障自然资源合理利用和一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地的目标。

也就是说，仅仅强调宪法上的国家所有权是需要立法形成的制度性保障，对于解决理论和现实争议来说远远不够，我们还必须回答如何恰当地对这种制度性保障进行具体化和立法形成等诸多问题。[9] 正是在潘德克顿法学派的努力下，特别是在萨维尼和阿尔布雷希特等人的引导下，19世纪民法中发展出来的法人思想才被运用到国家身上。

当时著名民法学家基尔克，就以其社团国家思想为基础，提出国家应该是现实的人格联合体而非拟制的人。所以，问题的关键不在于批评和指责地方政府、国有企业或各个行政管理系统，而在于要为市场监管主体与所有权行使主体、中央与地方搭建合理的国家所有权权利行使体系和制度框架，从而确保国有财产及其收益可以为全民所共享，为公民的自由和自主发展提供制度、组织和物质上的保障。这个时候，就需要引入国家的干预和保障。[1] 2010、2011、2012、2013、2014年《国土资源公报》可以登录国资源部官方网站获取。

[3] 据《中国国土资源报》的不完全统计，自2012 年2 月到2013年5月，因为乌木出土导致权属争议事件在四川发生了8 件，安徽发生了1 件。确实，从法学的角度来看，国家所有与全民所有之间确实存在着紧张关系。

[39]对此，笔者不能表示同意。再次，无论由中央还是有地方来代表国家行使国家所有权，在国家所有权的具体行使领域，都应当遵从公法上的行政管理权（监管权）与私法上的经营管理权（所有权）相分离的原则。

[58] 具体来说，法律在此方面的立法形成主要包括三个方面：（1）哪些城市土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂可以属于国家所有。遗憾的是，我们的立法者在处理水资源问题时并没有意识到这一问题，2001年的海域使用管理法第2、3条规定，海域属于国家所有，而所谓海域是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。